Fünf Jahre Gleichstellungsgesetz sind nicht genug
Von Joe A. Manser, Leiter Schweizerische Fachstelle für Behindertengerechtes Bauen
Wie hat sich das Behindertengleichstellungsgesetz seit Januar 2004 auf die Zugänglichkeit von Bauten und Anlagen ausgewirkt? Der folgende Beitrag gibt einen ersten Überblick.
Wie bekannt ist das Behindertengleichstellungsgesetz?
Baubewilligungsbehörden: Die meisten der rund 1500 Baubewilligungsbehörden wissen vom BehiG. Der Einfluss des BehiG auf einzelne Baubewilligungsverfahren ist allerdings sehr verschieden. Dies hängt unter anderem davon ab, wie weit kantonale Bauvorschriften auf das Gesetz abgestimmt sind. In den meisten Kantonen hat sich mit den Vorgaben des BehiG formal nicht viel verändert, da deren kantonale Baugesetze schon vorher vergleichbare Anforderungen enthielten.
Baufachleute: Vor 2004 trug hindernisfreies Bauen bei vielen Architekten den Stempel einer freiwilligen Angelegenheit. Zu Unrecht: Denn hindernisfreies Bauen war in den (meisten) Kantonen bereits vorher gesetzlich vorgeschrieben. In den letzten fünf Jahren hat sich diesbezüglich nun einiges zum Positiven gekehrt: Die Architekten, Ingenieure und Planer in den rund 10 000 Büros in der Schweiz haben im Minimum vom BehiG gehört. Der Grossteil von ihnen musste sich in den letzten fünf Jahren mit den entsprechenden Bauvorschriften beschäftigen. Eine vertiefte Kenntnis des BehiG und der kantonalen Bauvorschriften haben jedoch nur wenige.
Bauherrschaften: Sie haben im besten Fall rudimentäre Kenntnis über die Vorgaben des BehiG. Dies mit Ausnahme der institutionellen Bauherren, die bei Fragen zu Bauvorschriften aber meist auf das Know-how der Architekten oder Behörden setzen.
Menschen mit Behinderung: Die Betroffenen wissen wenig Konkretes über das BehiG und setzen sich auch selten damit auseinander. Nur wenige kennen sich aus mit den Grundrechten im Bereich Bauen und wie sie mit dem BehiG ihre Rechte einfordern könnten!
Was kostet hindernisfreies Bauen?
Die Frage der Kosten für hindernisfreies Bauen wurde von der Architekturabteilung der ETH Zürich im Jahr 2004 im Rahmen des NFP 45 Forschungsprojektes untersucht. Das Resultat dieser Studie: Die durch das BehiG entstehenden Kosten bei Neubauten belaufen sich auf maximal 210 Millionen und bei Umbauten auf ca. 250 Millionen Franken pro Jahr (Rund 60 Franken pro Kopf und Jahr). Dies ist deutlich weniger als ein Prozent des jährlichen Hochbauvolumens von 30 Milliarden Franken. Da auch immer mehr alte Menschen möglichst lange selbständig und in ihren eigenen vier Wänden Wohnen wollen, lohnt sich diese Investition.
Anders als ein weit verbreitetes Vorurteil denken liesse, ist die Kostenfrage heute nicht das Hauptproblem. Wo Mehraufwendungen eine kritische Grösse erreichen, haben sich die im BehiG definierten Grenzwerte zur Bemessung der wirtschaftlichen Zumutbarkeit als praxisgerechter Bezugsrahmen bewährt.
Wie wird das BehiG in den Kantonen umgesetzt?
Die Umsetzung funktioniert sehr unterschiedlich. Einerseits wegen des unterschiedlichen Beachtungsgrads der Behörden, andererseits wegen unterschiedlicher Interessenvertretung der Behinderten. Mit dem Bundesgerichtsentscheid, dass für die Anwendung des BehiG im Baubereich eine kantonale Einführungsgesetzgebung erforderlich ist, sind in einigen Kantonen Unsicherheiten entstanden.
Seit 2004 haben die rund 1'500 Bewilligungsbehörden die Vorschriften zum behindertengerechten Bauen vermehrt angewendet. Trotzdem ist die Umsetzung vielerorts immer noch ungenügend und zu wenig umfassend. Den meisten Bewilligungsbehörden fehlt das erforderliche Know-how. In Kantonen, wo die regionalen Beratungsstellen ein systematisches und langjähriges Monitoring zur Umsetzung des BehiG betreiben, sind Beachtung und Anwendung des BehiG am weitesten fortgeschritten.
Was behindert die Umsetzung des BehiG?
Die Schwierigkeiten beruhen nachweislich nicht auf einem Informationsmangel der Behörden und Planenden. Oft geht die Missachtung der gesetzlichen Vorschriften auf ungenügende personelle Ressourcen bei den Bewilligungsbehörden, ungenügendes Know-how und einem Mangel an Qualität in der Umsetzung zurück. Dies als Folge, dass Hindernisfreies Bauen immer noch nicht richtig ernst genommen wird und so nicht systematisch, konsequent und selbstverständlich umgesetzt wird. Ein Teil dieser Lücken und Mängel wird über die kantonalen Beratungsstellen für hindernisfreies Bauen der Behindertenorganisationen kompensiert. Mit dem BehiG als Instrument können sie heutzutage die Hindernisfreiheit als Rechtsanspruch einfordern.
Gibt es als Folge des BehiG viele juristische Beschwerden und Klagen?
Mit Blick auf die letzten fünf Jahre fällt auf, dass nur selten Einzelpersonen Beschwerden eingereicht haben. 99 Prozent aller Beschwerden und Rekurse, die auf dem BehiG oder auch auf kantonalen Einsprachemöglichkeiten beruhen, stammen von Behindertenorganisationen. Einzelpersonen, die Hindernisse vermeiden oder beseitigen wollen, wenden sich in der Regel direkt an eine Behindertenorganisation.
Auffallend ist, dass die Inanspruchnahme des BehiG kantonal sehr unterschiedlich ist. In rund der Hälfte der Kantone sind noch überhaupt keine Einsprachen gemacht worden, während dieses Instrument in der anderen Hälfte der Kantone recht häufig eingesetzt wird. Seit Januar 2004 sind in der ganzen Schweiz erst zirka zwei Dutzend Fälle bis zur zweiten Instanz weitergezogen worden. Und nur vereinzelt hatte ein Verwaltungsgericht oder das Bundesgericht zu entscheiden. Allerdings kommt es oft auch gar nicht zu Einsprachen, weil nur schon der Hinweis auf die Rechtsmittel bei vielen Baugesuchen zu Korrekturen führt.
Wie wird das Beschwerderecht der Organisationen beurteilt?
In der Schweiz engagieren sich vor allem vier Dachorganisationen im Bereich hindernisfreies Bauen. Das «Netzwerk Behindertengerechtes Bauen» koordiniert diese Aktivitäten in Absprache mit den übrigen Behinderten-Organisationen. Das Netzwerk koordiniert weiter die Beratungsstellen für hindernisfreies Bauen in den Kantonen. Im Beschwerdefall greifen die kantonalen Beratungsstellen gemäss BehiG-Regelung auf ihre jeweiligen Dachverbände zurück. Nur vereinzelt haben weitere Organisationen das Beschwerderecht im Baubereich genutzt.
Nach fünf Jahren BehiG zeigt sich, dass die Arbeit der kantonalen Beratungs- und Interessensvertretungsstellen aufgewertet wurde. Ihr Engagement wird ernster genommen, der Einsatz ist dementsprechend effizienter geworden. Nicht zuletzt dank des Rechtsanspruchs muss heute nicht mehr jedes Mal zuerst mühsame Überzeugungsarbeit geleistet werden. Heute geht es in den Diskussionen meist direkt um das Erarbeiten von optimalen (und verhältnismässigen) Lösungen.
Das BehiG hat bei den rund 1'500 Bewilligungsbehörden vor allem bewirkt, dass die Anwendungen der Vorschriften zum hindernisfreien Bauen konsequenter umgesetzt werden. Auch hier hat das Beschwerderecht von Menschen mit Behinderung oder ihrer Organisationen zur vermehrten Beachtung durch die Behörden beigetragen. Ein solches gab es vor 2004 erst in einzelnen Kantonen.
Wie kann der Zugang zum öffentlichen Raum wirksamer ausgestaltet werden?
In der Schweiz gibt es heute rund 150 000 öffentlich zugängliche Bauten. Davon weisen rund 35 000 eine minimale Zugänglichkeit auf. Rund 8000 Bauten werden jährlich erneuert. Verpflichtende Bestimmungen zur Anpassung von bestehenden Bauten und Anlagen würden diese Entwicklung wirksam beschleunigen (analog Anpassungsfristen öffentlicher Verkehr). In etwa 20 Jahren wären damit alle bestehenden Bauten und Anlagen BehiG-konform.
Das BehiG und die soziale Teilhabe für Menschen mit Behinderung
Bauen selbst und die Beurteilung der Wirkung von hindernisfreiem Bauen sind langfristige Angelegenheiten. Einerseits können Planungs- und Bauprozesse bis zum Abschluss Jahre dauern. Andererseits wirken hindernisfreie Bauten und Anlagen auf die soziale Teilhabe erst, wenn nutzbare Einrichtungen in genügender Anzahl vernetzt sind. Trotzdem lässt sich festhalten: Auch dort wo das Hindernisfrei Bauen grundsätzlich anerkannt ist, wird jedoch der reale Einfluss baulicher Bedingungen für eine gleichberechtigte und soziale Teilhabe oft immer noch unterschätzt. Denn soziale Teilhabe wird bis heute häufig auf formale Voraussetzungen reduziert, qualitative Voraussetzungen werden unterschätzt. Ein Beispiel dafür: Haben Menschen mit Behinderung wirklich gleichberechtigte Möglichkeiten, wenn sie statt durch den Haupteingang einfach durch einen Nebeneingang eingelassen werden?
Fazit: Fünf Jahre BehiG sind nicht genug
Die fünf Jahre Behindertengleichstellungsgesetz bilden zweifellos eine erste wichtige Etappe, eine Evaluation dieser Zeit macht aber deutlich: Fünf Jahre BehiG sind nicht genug! Es braucht einen längeren Zeitraum, um die Wirkung des Gesetzes im Bereich Bauten und Anlagen umfassender zu beurteilen. Wie im Beitrag dargestellt sind aber mit dem Gesetz in verschiedener Hinsicht klare Verbesserungen erreicht worden. In den Kantonen, die schon länger gute Regelungen kannten, führte es zu punktuellen Verbesserungen, aber nicht zu einem Quantensprung. Ein beschleunigter Nachholprozess ist hingegen in all jenen Kantonen festzustellen, wo die Vorschriften und die Umsetzung vor der Einführung des BehiG ungenügend waren.