Der Weg zu einer hindernisfreien baulichen Umwelt ist lang und beschwerlich
Von Bernard Stofer, Ressortleiter Bauen Wohnen Verkehr bei Procap
Das Behindertengleichstellungsgesetz (BehiG) hat zwar für den Baubereich wichtige neue Impulse gebracht, der Weg zu einer hindernisfreien Umwelt dürfte aber noch lang und beschwerlich bleiben.
Die rechtlichen Grundlagen
Die Baugesetzgebung liegt grundsätzlich in der Hoheit der Kantone, es gibt somit 26 kantonale Baugesetze, die unter anderem auch Vorschriften zum hindernisfreien Bauen beinhalten. Seit dem 1. Januar 2004 ist in Ergänzung dazu das BehiG mit der dazugehörenden Verordnung BehiV in Kraft. Bei unterschiedlichen Anforderungen der Gesetze gilt die jeweils strengere Vorschrift. Das BehiG formuliert Anforderungen für folgende Gebäudekategorien:
Bei den "öffentlich zugänglichen Bauten und Anlagen", zu denen alle Gebäudebereiche und Aussenräume gehören, welche für das Publikum zugänglich sind, werden neben dem Zugang ausdrücklich auch deren Benutzbarkeit verlangt. Also beispielsweise rollstuhlgerechte Lifte, Höranlagen oder Leitlinien für Sehbehinderte. Für diese Gebäudekategorie bringt das BehiG in der Mehrheit der Kantone Fortschritte, wir können uns seit dem 1. Januar 2004 für die ganze Schweiz auf einen guten, einheitlichen Standard abstützen!
Bei den "Wohngebäuden" ist die Einschränkung auf Gebäude "mit mehr als 8 Wohneinheiten" äusserst einschneidend, denn gerade in ländlichen Gebieten sind Wohngebäude dieser Grösse selten. Zudem beschränkt sich der Geltungsbereich auf den Zugang bis zur Wohnungstüre, für die Wohnungen selber gibt es keinerlei Vorgaben. Damit bleibt das BehiG deutlich hinter den Bauvorschriften der Mehrheit der Kantone zurück. Das Konzept des "anpassbaren Wohnungsbaus", wie es von den Bauberatungsstellen seit rund 15 Jahren propagiert wird und welches auch in verschiedenen kantonalen Baugesetzen Eingang gefunden hat, bleibt auf der Strecke. Für die Kategorie der "Wohngebäude" ist das BehiG also völlig ungenügend. In den kommenden Jahren müssen wir deshalb einerseits versuchen, die Baugesetze in den Kantonen mit Nachholbedarf zu verbessern. Andererseits müssen wir verhindern, dass die fortschrittlichen Kantone ihre strengeren Vorschriften an das ungenügende BehiG angleichen.
Vom Gesetz erfasst werden auch Gebäude mit Arbeitsplätzen, jedoch erst, wenn deren Anzahl 50 übersteigt. Das ist unverhältnismässig, unseres Erachtens müsste die Latte tiefer liegen. Auch für diese Gebäudekategorie ist das BehiG mit andern Worten ungenügend. Zu bemerken ist aber immerhin, dass wegen mangelhafter oder fehlender kantonaler Vorschriften in gut der Hälfte der Kantone das BehiG hier trotzdem eine Verbesserung bringt.
Eine der wichtigsten Neuerungen des Gesetzes ist das Verbandsbeschwerderecht für Behindertenorganisationen. Gerade im Baubereich kann dieses Recht eine bedeutende Signal- und Präventionswirkung entfalten.
Die Akteure bei der Umsetzung der Gleichstellung
Die Durchsetzung der Bauvorschriften ist Sache der kommunalen Baubehörden. Im Bereich des hindernisfreien Bauens fehlt diesen Behörden aber zum Teil das Wissen und die Fachkenntnis, um die gesetzlichen Vorschriften korrekt und konsequent durchzusetzen – vor allem, wenn es sich um ehrenamtliche Baukommissionen handelt. So kommt es, dass in vielen Gemeinden und Kantonen ein ernsthaftes Umsetzungsproblem besteht.
Um die Durchsetzung des hindernisfreien Bauens zu verbessern, unterstützen die Regionalen Bauberatungsstellen der Behindertenorganisationen die Baubehörden seit Jahren mit ihren Fachberichten zu Baugesuchen. Um diese Aufgabe zu koordinieren und flächendeckend anbieten zu können, haben Procap, die Schweizerische Fachstelle für behindertengerechtes Bauen und Pro Infirmis vor fünf Jahren das "Netzwerk behindertengerechtes Bauen" ins Leben gerufen.
Nur eine Minderheit der Kantone hat ihre Gemeindebehörden detailliert über die Auswirkungen des BehiG orientiert. Die im Netzwerk zusammengeschlossenen Bauberatungsstellen und die dahinter stehenden Organisationen sind deshalb daran, diese Lücke mit gezielten Informationskampagnen – wenn möglich unter Beteiligung der kantonalen Behörden – zu füllen. Bereits geschehen ist dies insbesondere in den Kantonen St. Gallen, Solothurn, Wallis und Zürich, dieses Jahr wird Procap auch in den Kantonen Aargau, Bern, Schwyz und eventuell Basel-Land aktiv werden.
Die Auswirkungen des BehiG im Baubereich
Auch zwei Jahre nach dem Inkrafttreten des BehiG ist das hindernisfreie Bauen noch keine Selbstverständlichkeit geworden:
Zahlreiche PlanerInnen und Baubehörden haben immer noch nicht begriffen, dass das Gesetz nicht nur für Neubauten, sondern auch für Umbauten gilt. Ihnen ist zudem häufig nicht bewusst, dass sie grundsätzlich verpflichtet sind, hindernisfrei zu bauen, auch wenn ihnen die Kundschaft nicht bekannt ist, die darauf angewiesen ist, und auch wenn Ausweichmöglichkeiten bestehen. Diesem Problem begegnen wir häufig bei Schulbauten, wo sich Behörden zum Teil hartnäckig dagegen wehren, Lifte einzubauen, mit dem Argument der Mehrkosten und dem Hinweis auf Ersatzlösungen in anderen Schulhäusern.
Bei den Bauabnahmen ist häufig ein regelrechter Vollzugsnotstand festzustellen: Die Umsetzung der verlangten Massnahmen wird vielerorts kaum überprüft, geschweige denn Mängel geahndet. Die Folge davon sind z.B. hohe Balkon- und Türschwellen, Rampen ohne Podeste, Höranlagen, die nicht funktionieren oder fehlende taktile Wegmarken.
Dank gezielten Einsprachen und andern Interventionen der Netzwerk-Partner konnten zahlreiche Fehlentscheide noch rechtzeitig korrigiert werden. Auch scheinen die Informationskampagnen und die Vorbildfunktion von aufgeschlossenen Behörden und Architekten allmählich ihre Wirkung zu zeigen.
Einsprachen haben vielerorts eine Signalwirkung gezeigt, Projekte werden vermehrt bereits vor der Baueingabe den Bauberatungsstellen zur Prüfung vorgelegt.
Im öffentlichen Bereich denken Architekten meistens von Anfang an Rollstuhl-WCs, Rampen und Behindertenparkplätze, auch wenn bei der konkreten Ausgestaltung noch einige Fehler vorkommen.
Die Zusammenarbeit zwischen Baubehörden und Bauberatungsstellen ist selbstverständlicher und partnerschaftlicher geworden, für eine Bauwilligung wird vielerorts ein Fachbericht der zuständigen Bauberatungsstelle verlangt.
Das Fachwissen der BauberaterInnen wird von Architekten und Behörden zunehmend auch frühzeitig für komplexe Planungsvorhaben einbezogen.
Diese erfreulichen Entwicklungen können aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Weg zu einer hindernisfreien Umwelt noch lang ist: In der Schweiz fallen pro Jahr rund 12'000 Baugesuche in den Geltungsbereich des BehiG. Die Erfahrungen zeigen, dass ungefähr die Hälfte davon die gesetzlichen Vorgaben nur mangelhaft erfüllen. Die Kapazitäten der Netzwerk-Bauberatungsstellen reichen aber nur aus, um jährlich etwa 4'000 Baugesuche zu überprüfen und wo nötig Korrekturen zu verlangen. In den übrigen Fällen muss davon ausgegangen werden, dass die zuständigen Baubehörden die vorhandenen Mängel nur zum Teil erkennen. Es ist somit anzunehmen, dass jährlich mehrere tausend Gebäude neu gebaut oder umgebaut werden, welche die gesetzlich vorgeschriebenen Anforderungen nicht oder nur in ungenügendem Mass erfüllen.
Weitere Entwicklungen im Baubereich
Um den Verkehr zu verflüssigen oder zu beruhigen, werden bei Strassen und Plätzen, insbesondere in den sog. Mischverkehrszonen, zunehmend die Grenzen zwischen Fussverkehr und Fahrverkehr verwischt. Dies führt dazu, dass sich sehbehinderte Personen kaum mehr orientieren können und auch nicht mehr wissen, ob sie sich noch in einer sicheren Zone befinden. Dieser – auch mit der Ästhetik begründete – Trend, die gesamten Strassenräume mit durchgehenden, absatzlosen Flächen zu versehen, hat zudem schon dazu geführt, dass die mühsam erkämpften Busperrons von mindestens 15 cm Höhe in einzelnen Fällen ersatzlos gestrichen wurden. Dank der intensivierten und institutionalisierten Zusammenarbeit zwischen Bauberatungsstellen und Planungsbehörden, wie sie z.B. kürzlich im Kanton Bern eingeführt wurde, scheinen sich hier glücklicherweise wieder sinnvolle Lösungsansätze herauszukristallisieren.
Eine weitere Entwicklung, die häufig zu Problemen bei der Umsetzung der Hindernisfreiheit führt, ist die Umnutzung von Gebäuden: Öffentliche Ämter und Verwaltungen, aber auch Discos, Bars und Restaurants werden aus organisatorischen und wirtschaftlichen Überlegungen zunehmend in brach liegenden, oft schwer zugänglichen Gebäuden untergebracht. Mit Hinweis auf die Verhältnismässigkeit wird die hindernisfreie Erschliessung dieser Dienstleistungen abgelehnt. Diese Entwicklung wird vermutlich noch zu vielen mühseligen Auseinandersetzungen führen. Ein Fall aus dem Kanton Bern lässt immerhin hoffen, dass die Verhältnismässigkeit nicht beliebig als Ausrede dienen kann. Eine Bauherrschaft, die ein Restaurant in einer ehemaligen Scheune plante, rekurrierte mit dem Argument der Verhältnismässigkeit gegen die Auflage, dieses Restaurant hindernisfrei gestalten zu müssen. Die Bewilligungsbehörde wies den Rekurs mit der Begründung ab, dass es sich bei einer derart grundlegenden Umnutzung um ein Bauvorhaben handle, welches einem Neubau gleichzusetzen sei, bei dem folglich die Verhältnismässigkeit nicht zu gelten habe.
Aus ganz anderen Gründen gibt es nicht selten Schwierigkeiten in historischen Städten. Der Heimat- oder Denkmalschutz verlangt, dass ganze Strassenzüge mit Natursteinpflästerungen versehen werden, so geschehen zum Beispiel in Brugg, Baden, Zürich und Appenzell. Die sinnvollste behindertengerechte Lösung, nämlich der Teerbelag, wäre in diesen Fällen um ein Vielfaches billiger. Stattdessen muss in zähen und langwierigen Verhandlungen darum gerungen werden, dass wenigstens ein schmaler Fahrstreifen einigermassen erschütterungsarm mit dem Rollator oder Rollstuhl befahren werden kann.